金融如何支持东盟+3地区气候适应能力建设

近一年来，由于全球温度升高、极端气候增多等气候变化，东盟+3地区面临着一些气候风险。未来可能会发生更频繁或更强烈的气候相关灾害，这将威胁到该地区的自然环境和人口。作为回应，大多数经济体已经或正在制定适应气候变化和减少灾害风险的战略计划。

东盟与中日韩宏观经济研究办公室（简称AMRO）近期发布了关于东盟+3地区适应气候变化的报告，预估未来三十年里，该地区每年要为适应气候变化付出60多亿美元的代价。其中，多边开发银行和其他国际机构向东盟+3经济体提供了各种形式的适应援助，包括技术、政策和资金援助。

目前来看，东盟+3经济体在自然灾害后也有几种融资选择，比如政府的预算和私人资本市场融资等。但经验表明，它们最依赖的是事后融资工具，而不是事前融资工具。随着适应和管理气候灾害风险的成本更加昂贵，财政政策制定者需要加快其在气候适应进程方面的影响力，货币政策制定者则需要为应对气候带来的物理风险做好准备，以确保金融系统具有气候适应性。

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一、气候变化对东盟+3地区带来的影响

近年来，全球气候系统的变化越来越明显。这些变化包括气温上升、海平面上升和降水模式的变化对自然和人类系统产生了不利影响，导致了生态系统的损失和退化、水和粮食短缺、生计受影响、基础设施遭到破坏以及死亡率和发病率增加等。

气候变化对东盟+3地区带来的影响主要集中在：

1.气候模式的变化将使地处热带或亚热带的东盟+3地区面临更大风险。从地理位置上讲，东盟+3许多地区处于热带或亚热带，季风和相关降水是较为普遍的气候特征。特别是在东南亚，由于沿海和低洼地区占主导地位，极端降水事件和相关洪水将频繁发生；热带气旋还将以暴雨、强风和风暴潮影响该地区。东亚也受到干旱期发生率和持续时间上升的严重影响。

2.受气候变化，该地区将出现更频繁、更强烈的降水和相关的洪水，以及更强大的热带气旋。根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）的数据，在过去的一个世纪里，亚洲大部分地区都观察到了变暖趋势、极端气温上升和季风降雨的变化。在未来的二三十年里，预计世界所有地区的地表温度都将进一步上升，并将出现极端高温事件。预期本世纪海平面上升将持续，导致低洼地区更频繁、更严重的沿海洪水和海岸侵蚀。

3.极端气候将使该地区自然环境、生态系统、人口和生计极易受到较大威胁。极端天气事件危及该地区的陆地、沿海和海洋生态系统，以及依赖它们谋生的人口，并加剧了城市化、工业化和经济增长造成的压力。

4.气候变化风险的加剧可能会增加该地区的灾害脆弱性。一个经济体对气候风险的脆弱性不仅包括其风险敞口——即受气候危害地区的人口、生计、生态系统和其他资产的存在——还包括其对气候变化负面影响的敏感性，以及适应这些影响的能力和准备。由于地理位置和社会经济条件，一些经济体比其他经济体更容易受到气候变化的影响。一些经济体比其他经济体更有准备和能力采取适应行动，例如通过政府行动和促进私营部门应对的能力。在东盟+3中，从适应的角度来看，文莱和新加坡通常被认为不太脆弱，而缅甸和菲律宾则被认为更脆弱。

二、东盟+3区域如何适应气候变化

气候适应是为气候变化将产生的环境条件做准备的一个过程。虽然适应政策不会降低气候变化和相关危害的可能性，但可以使经济体建立抵御能力，减少受影响人口和生态系统面临这些风险的脆弱性。这些政策包括提高基础设施的气候适应性、更好地管理水资源、改善旱地农业，以及加强天气灾害预警系统等。例如，洪水风险高的国家可以建立更多的防洪设施；对干旱敏感的国家可以更有效地利用水，开发更耐旱的作物；受海平面上升威胁的沿海城市可以建造海堤，将建筑物迁移到地势较高的地方，或建造人工浮岛。

目前，所有东盟+3经济体都已制定或正在制定气候适应的战略计划。他们中的大多数都制定了国家适应计划，这些计划与实现《巴黎协定》目标的国家自主贡献挂钩。国家行动方案的主要目标，是减少易受气候变化影响的程度，并将适应气候变化纳入各级规划的主流。

同时，有广泛的外部资源支持东盟+3经济体制定和实施气候变化适应计划。这包括：联合国气候变化框架公约于2011年11月首次发布的国家行动方案制定指南。世界银行的气候适应原则，包含了指导决策者和帮助政府制定有效战略以适应气候变化的工具、示例和其他信息。亚洲开发银行（ADB）和世界银行联合编制了气候风险国家概况，以促进国家诊断、政策对话和战略规划。《东盟2050年气候愿景》等。

气候适应的过程还包括减少灾害风险。气候变化可能会增加极端气候危害以及海平面上升的影响，从而增加灾害风险，但通常是抗风险脆弱和准备不足的地区发生了灾害事件。适应的投资可以减少气候相关灾害破坏经济所产生的损失，减少灾后恢复支出，并使经济活动更快恢复。而减少灾害风险需要分析减少自然灾害发生风险的因素，并找到预防或减少其损害的方法。

此外，东盟+3经济体还有一个灾害管理和应急合作框架。《东盟灾害管理和应急响应协定》于2009年生效，目前正在实施第三个工作计划（2021-2025年）。目前的工作计划在东盟+3经济体的技术支持下实施，并与相关的全球协议保持一致，包括《仙台减少灾害风险框架》《气候变化巴黎协定》和《联合国2030年可持续发展议程》，重点是通过与气候和环境相关部门的能力建设和知识共享，扩大现有的区域计划，将气候变化适应纳入东盟减少灾害风险战略。

三、金融如何支持东盟+3区域建设气候适应能力

东盟+3地区预计在未来三十年每年需要60多亿美元来满足其气候适应需求。根据联合国亚洲及太平洋经济社会委员会（亚太经社会）的数据，2020年至2059年间，东盟+3的气候适应成本估计总额约为2500亿美元。中国和日本预计将面临最高的适应成本，其次是印度尼西亚、韩国和菲律宾。然而，与经济规模相比，菲律宾将面临最高的负担，其次是柬埔寨、老挝、缅甸和越南。

这些适应成本将主要以建设气候适应性低碳基础设施的支出形式出现。“防气候”的新基础设施是东盟+3区域的首要适应任务，其次是加强预警系统。在几个东盟经济体中，改善农业实践和水资源管理以提高抵御能力的排名也很高，尽管在Plus-3中排名较低。

为了满足这些基础设施支出需求，各经济体可以利用各种气候适应的专项资金选择，包括：

一是国内预算。预算收入是应对适应气候变化需求的一种主要选择。例如，菲律宾政府已将其2023年国家预算的8.6%用于适应和缓解气候变化，特别是水资源充足项目以及防洪结构和排水系统的建设和修复。然而，在大多数经济体中，由于其他相互竞争的经济事项更为优先，或参与气候变化适应的机构与预算管理机构之间缺乏协调，预算收入很少被用作适应气候变化的主要融资选择。

二是多边开发银行的投资项目融资。2021年，包括亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行（AIIB）和世界银行在内的多边开发银行向中低收入经济体提供了170多亿美元，向高收入经济体为适应气候变化提供了16亿美元。尽管如此，在多边发展银行的气候融资中，用于气候适应的份额仅为用于缓解气候变化的份额的一半左右，多边发展银行正在寻求增加这一领域的贷款。

三是其他国际机构的投资项目融资。联合国支持的绿色气候基金（GCF）促进了发展中国家的气候融资，迄今为止，该基金已共同资助了该地区10多个与气候适应相关的项目。气候适应基金为《京都议定书》缔约国发展中国家的气候变化适应项目提供资金，迄今已批准为该区域的12个项目提供赠款。

四是捐助者援助。一些双边官方援助资金可以专门用于气候相关目标。九个东盟+3经济体接受了经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC）的官方发展援助：柬埔寨、中国、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、泰国和越南。2020年，其中四分之三的援助用于气候适应项目，主要用于运输和储存，以及供水和卫生。

五是资本市场融资。各国政府越来越认识到鼓励私人投资于气候适应的重要性。然而，这类投资倾向于具有吸引力的风险回报率的项目，可能对那些最容易受到气候风险影响的项目不感兴趣，也不会有效降低这些风险。

同时，多边开发银行也越来越多地将聚焦于减少灾害风险和管理的项目纳入气候适应融资，因为它们更加重视建设抗灾能力。其中许多举措侧重于能力建设和加强财政管理和治理。比如，亚洲开发银行为防洪、预警系统、基于自然的解决方案、综合水资源管理、弹性基础设施和灾害风险融资等领域的灾害风险管理提供资金。亚投行为菲律宾的洪水管理提供了2.07亿美元的资金，并为加强中国河南省综合洪水风险管理和洪水应急响应能力提供了10亿美元。世界银行的多方捐助者全球减灾和恢复基金（GFDRR）为中低收入国家提供资金和专业知识、政策咨询等。

四、金融如何支持东盟+3区域应对气候灾害风险

气候适应的投资虽然有助于减少自然灾害的影响，但不能完全消除气候灾害风险。应对自然灾害的后果需要付出巨大的财政努力，以弥补损失促进恢复和重建。对于特定经济体的灾害风险，政府有一系列预算和金融工具可用于支付应对和灾后恢复的成本。这些工具可分为事前融资和事后融资，前者是指在灾害发生前安排的融资，后者是指在灾害发生后安排的融资。工具的选择受到许多政策考虑的影响，包括灾害事件的频率和严重程度，以及财政需求的紧迫性和规模。

东盟+3区域的许多经济体依靠国际社会的事后融资和支持来支付灾后重建费用。财政状况良好、能够很好进入金融市场的经济体可能会选择在发生气候灾难时，依靠自己预算或私人资本市场的事后融资。目前，东盟+3地区中不太富裕的经济体已经利用了区域金融安全网（如亚洲开发银行的紧急援助贷款和亚太救灾基金的赠款）和全球金融灾后快速融资的安全网（如世界银行的即时反应机制和危机应对窗口以及国际货币基金组织的快速信贷机制）。亚投行还致力于建立一个新的危机应对机制，为受自然灾害和气候变化影响的成员国提供财政援助。

鉴于气候相关灾害事件的频率和严重性不断增加，东盟+3正在越来越多地探索包括保险在内的事前融资。尽管在过去五年中，人们对这些工具抵御气候灾害风险的价值和有用性的认识有所提高，但成员经济体的覆盖水平并没有同步提高。

目前，事前融资的选择包括：（1）国家自有财政。这是指自有财政储备和应急资金，用于紧急情况，如为灾后救济和重建提供资金。具有某种形式的灾害自我保障的东盟+3经济体是文莱、印度尼西亚、老挝、马来西亚、菲律宾和越南：这些经济体（文莱除外）都有专门的灾害储备基金，尽管其中一些经济体因支出缓慢而受到批评。（2）传统的灾害保险或再保险。有东盟+3经济体采用了广泛或有针对性的传统保险计划，尤其侧重于农业部门。为了应对传统的基于台风、干旱和洪水的农业保险赔偿实施挑战，印度尼西亚、缅甸、菲律宾和泰国正在试行或扩大天气指数农业保险，该保险的赔付基于降雨量或温度指数，而不是直接的损失评估。（3）国家集团保险，包括主权参数保险。区域灾难性保险使脆弱国家能够通过分散国家边界以外的风险来缓冲气候冲击。比如太平洋岛屿的太平洋灾害风险保险基金会和加勒比岛屿的加勒比灾害风险保险机制。在该地区，东南亚灾害风险保险机制（SEADRIF）为参与的东盟经济体提供应对气候冲击和自然灾害的保险和风险管理解决方案。（4）国际金融机构为应对灾害风险提供的应急资金。其中包括国际货币基金组织的复原力和可持续性基金、亚洲开发银行的应急灾害融资；以及世界银行的灾难性延期提款选择权。

总的来说，对于东盟+3而言，适应气候变化与减缓气候变化同样紧迫。各经济体的财政政策制定者在执行国家行动方案和加快气候适应进程方面可以发挥重要作用。货币和金融政策制定者则是实现金融体系抵御气候相关灾害的关键。为了加快实现这一目标，金融部门需要对气候变化和自然灾害将带来的风险进行有力评估，并采用危机管理框架，加强金融机构的内部技术能力。比如，建议金融机构发布包含气候物理风险和气候适应过渡风险的相关报告和情景分析，并强制要求披露这些与气候有关的金融风险。这将有助于促进东盟+3经济体之间可信和透明的风险评估和信息共享，并对于应对气候相关灾害的区域风险分担举措设计尤为重要。

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